필립모리스 VS 우루과이
투자자-정부 중재는 담배 시장 규제를 분쇄할 것인가?
Matthew C. Porterfield & Christopher R. Byrnes – July 12, 2011
담배산업은 지난 20년 동안, 정부의 담배시장 규제에 도전하기 위해 국제 투자 규정들을 이용해왔다. 1994년 Reynold 담배사는 로고나 트레이드마크를 달지 않고 표준화된 포장으로 담배가 판매되도록 하는 캐나다의 “단순 포장” 법안에 대항해서 NAFTA 투자 조항에 따른 제소로 정부를 위협 했다. 최근에는, 필립 모리스사가 우루과이의 담배 포장 규제를 깨기 위해 투자자-정부 제소를 끌어왔고, 오스트레일리아 정부의 포장 규정에 대해서도 중재 제소로 위협하였다.
우루과이 담배 규제에 대한 필립 모리스의 도전은 국제 투자법에 대한 몇 가지 주목할 만한 이슈를 만들었다. 거기엔 공정하고 공평한 대우, 더 관대한 절차 규정을 위한 최혜국 대우, 투자 중재에서의 금지적 구제 등이 포함되어 있다. 필립 모리스의가 오스트레일리아를 상대로 건 중재의 법적 근거 공문은 아직 일반에 공개되지 않았지만, 그 사례는 오스트레일리아와 다른 나라들에서 면밀히 지켜보고 있다.
담배 규제에 투자자-정부 중재를 사용하는 것에 대해 정부가 보이는 반응은 조금 더 흥미롭다. 필립 모리스는 범태평양 동반협정(TPPA)에 담배시장 투자에 대한 강력한 보호조치를 포함시키도록 미국통상대표(USTR)를 상대로 로비 해왔다. 오스트레일리아는 표준화 포장 규정에 대한 도전 위협 때문에 TPPA를 포함한 향후의 자유 무역 협정에서 투자자-정부 중재가 포함되는 것을 반대한다고 발표했다.
캐나다의 표준화 포장 법안에 대한 투자자 중재의 위협
캐나다의 의원들이 규제 방안으로서 표준화 포장을 처음 고려하기 시작한 것은 1994년이었다. 담배 산업은 높은 담배세를 끌어내리기 위한 길고 긴 운동에서 이긴 직후였고, 의회는 낮아진 담배세가 미칠 건강 영향을 상쇄하기 위한 방법으로 표준화 포장 규제를 찾아냈다.
담배의 건강 악영향에 대한 우려가 널리 퍼져있는 상황에서 담배산업은 표준화 포장이 보건 이슈로서 다뤄지는 것을 경계했다. 담배산업은 투자 규정, 특히 새로 제정된 NAFTA에 포함된 규정들이 표준화 포장에 대한 프레임을 보건 이슈가 아닌 법적인 문제로 만들어줄 효과적인 방법이라는 것을 발견했다. R.J. Reynolds의 담배 회사는 NAFTA의 투자 조항에 의거하여 표준화 포장은 법적으로 보호받는 트레이드마크에 대한 불법적인 몰수라고 하원 보건상임위원회에 주장하며, 캐나다 정부에게 보상금으로 수억 달러를 요구했다.
투자자 중재에 대한 위협만으로도 의회의 표준화 포장 심의는 크게 영향을 받았다. 1995년 담배 생산 규제법을 무효화해서 표준화 포장 논쟁을 잠재운 것은 캐나다 상원 의회였지만 의회에 앞서 정부로 하여금 표준화 포장을 단념하게 만든 것은 NAFTA의 위협이었다고 널리 알려져 있다.
필립모리스사와 우루과이
필립모리스사는 2010년 2월 19일 우루과이 정부를 상대로 국제투자분쟁해결센터(ICSID)에 중재를 요청했다. 필립모리스사는 우루과이에서 최근 제정된 담배 규정이 스위스-우루과이 양자간 투자협정(BIT)을 위반했다고 문제를 제기했다. 필립모리스사는 우루과이의 담배 규제 중 세 가지 조항에 도전하고 있다. 1) 각 브랜드 아래에 한 가지 이상의 담배 제품을 마케팅하지 않도록 요구하는 “single presentation” 2) 담배 포장지에 흡연이 건강에 비치는 결과(폐암 같은)에 대한 그래픽 이미지와 함께 통계 그래프를 포함하도록 하는 요건 3) 담배 포장지의 앞 뒷면 80%를 건강 경고로 커버하라는 지시.
필립모리스사는 세 가지 조치 모두가 BIT의 3(1) 조항을 위반한다고 주장한다. 3(1) 조항은 “불합리한” 조치 아래에 투자자를 종속시키는 것을 금지하고 있다는 것이다. 필립모리스는 그 조치들이 너무 광범위하며 공중 보건 목표와 근거 있는 관계를 갖지 못하다고 주장했다.
공정하고 공평한 대우의 범위
필립모리스사의 가장 흥미로운 주장은 국제 투자법 논쟁의 가장 끈질긴 영역 중 하나와 관련된 것이다. 바로 ‘공정하고 공평한 대우’ 하에서 제공되는 권리의 범위가 그것이다. 이것에 대한 가장 제한적인(그리고 미국이 2002년부터 채택해온) 해석은 그것이 단지 국제법의 ‘최소 대우 기준’ 권리가 이미 외국인 투자자들에게 보장하고 있는 국제 관습법 기준의 보호를 반영할 뿐이라는 것이다.
하지만 필립모리스사는 공정하고 공평한 대우에 대해 ‘예측가능하고 안정된 규제 체계’를 포함하는 더 확장된 해석을 주장한다. 우루과이의 ‘single presentation’과 통계그래프 요건은 필립모리스사가 주장하는 이 권리를 침해한다. 우루과이에 투자하려는 기업의 ‘정당한 기대’를 좌절시키기 때문이다. 필립모리스는 또한 우루과이가 WTO의 무역관련 지적재산권에 대한 협정을 위반하면서 공정하고 공평한 대우를 부정했다고 주장한다.
필립모리스의 중재 요청은 절차상 의무와 투자 중재의 금지적 구제를 피하기 위해 MFN 조항을 이용하는 것에 대한 흥미로운 의문을 불러일으킨다.
투자자-국가 중재의 구제방법으로서의 금지적 구제
재정적 피해에 덧붙여 필립모리스사는 해당 규제를 중단하도록 하는 중재기관 명령을 요청하고 있다. 투자자-정부 중재기관은 특징적으로 재정적 피해에 구제를 제공한다. 한 저명한 해설자는 “ICSID 관습의 역사는 ICSID 중재기관이 재정적 피해를 지급판정하는 권한 뿐만 아니라 정당을 좌지우지할 힘까지 있다는 것을 보여준다.”고 결론내렸다.
절차적 요건들을 우회하기 위한 MFN 제공의 이용
투자자-정부 제소를 가져오기에 앞서, 스위스-우루과이 BIT의 제 10조는 투자자로 하여금 정부와 최소 6개월 이상 분쟁 해결 협상을 하도록 하고, 그런 다음 최소 8개월 이상 해당 국가의 국내 법원을 통해 소송을 하도록 요구한다. 하지만 필립 모리스사는 그런 것에 따를 필요가 없는데 왜냐하면 BIT가 MFN 제공을 포함하고 있어서이다. 우루과이 정부가 BIT를 맺어 다이렉트로 중재할 수 있도록 허용한 다른 국가의 투자자들에게 제공하는 대우 기준의 자격을 얻게 되는 것이다.
비슷한 전략이 Maffezini사와 스페인간의 중재에서도 사용되었다는 것은 알려진 사실이다. Maffezini는 아르헨티나-스페인 BIT에서 제공하는 우회경로로 투자자가 중재 제소하기 최소 8개월 전에 국내적인 해결방법을 도모해야 한다는 규정을 피해갔다.
담배 규제와 범태평양 동반협정(TPPA)
담배 규제에 대한 투자자 중재 이용의 가능성은 TPPA 협상에서 논란의 원천이 되었다. 필립모리스사는 담배시장 규제를 제한하기 위해 TPPA 협상을 공격적으로 사용하기 시작했다. USTR에 제출된 진술에서 필립모리스사는 오스트레일리아의 표준화 포장 규제는 지적 재산권에 대한 ‘몰수와 마찬가지’라고 주장했다. 필립모리스사는 TPPA에 지적 재산권에 대한 강력한 보호와 투자자-정부 분쟁 해결 기전을 포함하는 것을 추진하라고 USTR에 요구했다.
최근, 필립모리스사는 오스트레일리아 정부에 클레임 통지서를 보내어 중재 과정이 시작되기 전의 3개월 협상에 들어갔다. 필립모리스사는 홍콩 기반의 필립모리스아시아를 통해 오스트레일리아-홍콩 BIT에 기대고 있다.
6월에 통지서가 보내지기 전만해도 필립모리스가 담배 규제를 깨기 위해 투자법을 공격적으로 이용한 것이 역효과를 불러오는 듯 했다. 4월 오스트레일리아 정부는 자유 무역 협정에 투자자-정부 중재를 더 이상 포함시키지 않겠다고 발표했다.
확실히 오스트레일리아는 외국인과 국내 투자자에 대한 동등한 대우를 지지하고 향후의 협정에서 외국인 투자자에게 더 큰 권리를 주는 것에 반대했었다. 이러한 입장은 미국과의 투자 협정에서 라틴 아메리카 정부들이 옹호했던 칼보 독트린(Calvo Doctrine)과 같다.
오스트레일리아의 표준화 포장은 WHO 담배규제기본협약(FCTC)의 일원으로서의 위치에 합치된다. FCTC의 제 11조는 오스트레일리아나 우루과이의 법안과 같은 강력한 포장 규정을 조인국들에게 요구하고 있다. TPPA의 장래 멤버이자 FCTC 조인국인 뉴질랜드도 담배에 대한 표준화 포장 규제를 도입할 예정이어서, TPPA 협상 문제에 대한 긴장이 고조될 것으로 보인다.
결론
담배산업이 투자규정을 공격적으로 이용하는 것은 담배 시장 규제를 없애기 위한 효과적인 전략인 것으로 판명될 수 있다. 하지만 담배 규제에 대한 광범위한 지지를 놓고 봤을 때, 그들의 이러한 전략이 투자자-정부 중재에 대항하기 위한 틈새를 만들어줄 수도 있다는 주장도 설득력이 있다. 그런 이유로, 담배 규제와 투자자-정부 중재 사이의 점점 심해지는 긴장은 담배회사와 공공 보건 옹호자들 뿐만 아니라, 투자자-정부 중재의 미래에 관심 있는 모두의 관심과제가 되어야 한다.
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